Le pouvoir de sanction de l’AMF : guide complet pour les acteurs des marchés financiers

L’Autorité des marchés financiers (AMF) est le gendarme des marchés financiers français. Créée en 2003 par la loi de sécurité financière, elle protège l’épargne investie, garantit la transparence de l’information destinée aux investisseurs et veille au bon fonctionnement des marchés. Pour remplir ces missions, elle dispose d’un pouvoir de sanction étendu – administratif et disciplinaire – dont la portée, la procédure et les limites méritent d’être comprises par tout acteur confronté à une enquête ou à une mise en cause.

Qu’est-ce que l’Autorité des marchés financiers (AMF) ?

L’AMF est une autorité publique indépendante, issue de la fusion de plusieurs entités dont la Commission des opérations de bourse (COB). Son statut lui confère l’autonomie nécessaire pour veiller, au-delà des intérêts particuliers, à la stabilité et à la probité des marchés financiers.

Ses missions sont complémentaires : protéger l’épargne investie par les particuliers et les entreprises ; assurer une information fiable et exhaustive aux investisseurs ; garantir la liquidité, la transparence et l’intégrité des marchés. L’AMF intègre également les objectifs de stabilité financière européenne et les recommandations des autorités de supervision de l’Union dans son action quotidienne.

Les deux visages du pouvoir de sanction de l’AMF

L’AMF dispose d’un pouvoir de sanction dual : elle prononce des sanctions administratives et des sanctions disciplinaires. Ces deux mécanismes, bien que relevant d’une procédure unifiée, visent des objectifs distincts et concernent des catégories de personnes différentes.

Sanctions administratives : objet, personnes et montants

Les sanctions administratives sont de nature répressive. Leur finalité est punitive : elles sanctionnent la violation de normes générales, souvent d’ordre public. Le champ matériel est très large. Il couvre les abus de marché (opérations d’initiés, manipulations de marché, diffusion illicite d’informations privilégiées), les manquements aux obligations en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, et plus généralement toute action portant atteinte à la protection des investisseurs ou au bon fonctionnement des marchés.

L’AMF peut viser toute personne ayant agi sur le marché financier, qu’elle soit professionnel ou non. Commissaires aux comptes, journalistes, investisseurs particuliers : personne n’échappe à son champ de compétence. Les sanctions sont exclusivement pécuniaires. Les plafonds sont significatifs : cent millions d’euros, le décuple des profits réalisés, voire 15 % du chiffre d’affaires annuel total dans certains cas. Le montant est fixé en fonction de la gravité du manquement, de sa durée, de l’implication de la personne et de sa situation financière.

Sanctions disciplinaires : champ d’application et objectifs

Le pouvoir disciplinaire s’applique aux professionnels des marchés financiers et à leurs salariés ou mandataires. Il sanctionne le non-respect des obligations professionnelles définies par les règlements européens, les lois et les règles professionnelles approuvées par l’AMF. L’objectif n’est pas de protéger une profession en soi, mais ses clients et l’intégrité du marché.

Les personnes visées sont notamment les prestataires de services d’investissement, les entreprises de marché, les chambres de compensation, les sociétés de gestion de placements collectifs et les conseillers en investissements financiers. Les sanctions peuvent être morales (avertissement, blâme), professionnelles (interdiction temporaire ou définitive d’exercer tout ou partie des activités) ou pécuniaires – jusqu’à 100 millions d’euros pour les professionnels et 15 millions pour les salariés ou mandataires.

Les manquements aux obligations d’information : l’exemple du prospectus

Parmi les manquements sanctionnés par l’AMF, les infractions aux obligations d’information occupent une place importante. Le prospectus – document obligatoire avant toute admission de titres sur un marché réglementé ou offre au public – illustre bien cette exigence de transparence. L’AMF vise le prospectus avant sa diffusion, en vérifiant qu’il est complet, compréhensible et cohérent. Ce visa n’est pas une approbation de l’opportunité de l’investissement ; c’est une attestation de qualité de l’information.

Lorsque le prospectus contient des informations inexactes, trompeuses ou lacunaires, la responsabilité de plusieurs acteurs peut être engagée : l’émetteur et ses dirigeants, qui signent une attestation de conformité ; les commissaires aux comptes, qui certifient la régularité des informations financières ; les prestataires de services d’investissement (banques introductrices, chefs de file), tenus à un devoir de diligence. L’AMF a déjà sanctionné des dirigeants pour avoir communiqué des prévisions de chiffre d’affaires irréalistes ou des documents comptables entachés d’irrégularités. Elle dispose également du pouvoir de suspendre ou d’interdire une opération si elle soupçonne une violation des dispositions légales.

La procédure de sanction : de l’enquête à la décision

La procédure de sanction de l’AMF est encadrée par des principes stricts. Respect des droits de la défense, exigences du procès équitable, séparation organique entre poursuite et jugement : le dispositif s’inspire directement de la Convention européenne des droits de l’homme.

De l’enquête à la notification des griefs

Le processus débute par une phase d’enquête ou de contrôle, initiée par le Secrétaire général de l’AMF. Les enquêteurs habilités disposent de pouvoirs d’investigation encadrés et établissent un rapport transmis au Collège de l’AMF.

Le Collège, après examen, peut décider d’ouvrir une procédure de sanction et notifier les griefs aux personnes concernées. Cette notification formalise les reproches adressés et ouvre la phase contradictoire. Elle doit être précise et respecter la présomption d’innocence. Le Collège peut aussi proposer une composition administrative – une transaction permettant de clore la procédure par un accord négocié et homologué.

La Commission des sanctions : impartialité et prononcé de la décision

Le dossier est ensuite transmis à la Commission des sanctions, indépendante du Collège. Le président désigne un rapporteur chargé d’instruire le dossier à charge et à décharge, avec la possibilité de mener des investigations complémentaires et d’auditionner les parties.

L’audience est publique, sauf exceptions pour protéger des secrets d’affaires ou l’ordre public. Les parties sont entendues et peuvent présenter leur défense. Un représentant du Collège peut présenter des observations. La Commission délibère hors la présence du rapporteur et prononce sa décision motivée, qui est notifiée aux parties et peut être rendue publique.

Les voies de recours contre les décisions de sanction

Les décisions de sanction de l’AMF sont susceptibles de recours. La juridiction compétente dépend de la qualité de la personne sanctionnée : Cour d’appel de Paris pour les non-professionnels, Conseil d’État pour les professionnels. Ces recours sont de pleine juridiction : le juge peut contrôler la légalité de la décision, la modifier, la réduire ou l’annuler.

Le délai de prescription est de six ans à compter du jour où le manquement a été commis. Si le manquement est occulte ou dissimulé, le délai court à partir de sa découverte, sans excéder douze ans.

Le principe non bis in idem : la fin du cumul des poursuites pénales et administratives

L’articulation entre sanctions pénales et sanctions administratives de l’AMF a longtemps été un point de friction majeur du droit financier français. Le principe « non bis in idem » – nul ne peut être poursuivi ou puni deux fois pour les mêmes faits – consacré par l’article 4 du Protocole n° 7 de la Convention européenne des droits de l’homme, a fini par s’imposer. Mais le chemin a été long.

Un cumul longtemps admis en droit français

Pendant des années, la jurisprudence française a admis le cumul des sanctions pénales et administratives en matière boursière. L’argument reposait sur la nature prétendument distincte des deux types de sanctions : l’AMF poursuivait un objectif de régulation des marchés, le juge pénal visait la répression des infractions et la protection de l’ordre public. Cette distinction permettait de contourner le « non bis in idem ».

La doctrine contestait cette position. De nombreuses sanctions administratives, par leur gravité et leur finalité punitive, s’apparentaient à des sanctions pénales et devaient être soumises aux mêmes garanties. Le seul correctif admis était le principe de proportionnalité : le montant global des sanctions ne devait pas excéder la sanction la plus élevée encourue. Un garde-fou insuffisant.

L’arrêt Grande Stevens : le tournant européen

L’arrêt « Grande Stevens et autres c. Italie » rendu par la CEDH le 4 mars 2014 a changé la donne. La Cour a rappelé son interprétation extensive de la « matière pénale » et affirmé que des sanctions administratives, par leur nature et leur sévérité, pouvaient être considérées comme pénales au sens de la Convention. L’arrêt a remis en cause la réserve émise par la France concernant le Protocole n° 7, qui limitait l’application du « non bis in idem » aux seules procédures pénales nationales.

En pratique, la décision Grande Stevens a conduit à assimiler les sanctions administratives de l’AMF à des sanctions pénales pour l’application du « non bis in idem ». Le cumul des poursuites pour les mêmes faits devenait incompatible avec les exigences de la CEDH.

La réponse du Conseil constitutionnel et du législateur

Les décisions du Conseil constitutionnel de 2015, rendues sur Questions Prioritaires de Constitutionnalité (QPC n° 2014-453/454), ont consacré l’interdiction du cumul des sanctions pénales et administratives pour les mêmes faits et à l’égard de la même personne. La loi du 21 juin 2016, réformant la répression des abus de marché, a inscrit cette règle dans le droit positif.

Le texte a mis en place un mécanisme d’aiguillage : ni l’AMF ni le Procureur de la République ne peuvent engager une procédure pour des faits identiques et contre la même personne sans avoir préalablement informé l’autre autorité. Ce mécanisme permet de choisir la voie la plus appropriée – administrative ou pénale – et garantit que la personne mise en cause ne subit pas une double répression.

Le cas particulier de l’entrave aux enquêtes AMF

Le délit d’entrave aux enquêtes de l’AMF a lui aussi été concerné. Jusqu’en 2022, il était possible de poursuivre pénalement une personne pour obstruction (article L. 642-2 du Code monétaire et financier) tout en lui infligeant une sanction administrative pour le même manquement.

Le Conseil constitutionnel y a mis fin le 28 janvier 2022 (QPC n° 2021-965). Les dispositions de l’article L. 621-15, II, f) du Code monétaire et financier réprimaient les mêmes faits, qualifiés de manière identique, par des sanctions de même nature et pour protéger les mêmes intérêts sociaux que le délit pénal. Le cumul des poursuites pour entrave est désormais interdit.

Conséquences pratiques pour la défense

L’interdiction du cumul simplifie la stratégie de défense. Il n’est plus nécessaire de se défendre simultanément devant deux autorités pour les mêmes faits. Le choix de la voie de poursuite intervient en amont, ce qui offre une meilleure prévisibilité. En contrepartie, les autorités doivent évaluer avec précision la nature des faits et leur gravité pour déterminer la voie répressive la plus pertinente.

Pour les personnes mises en cause, cette évolution ouvre un argument de défense supplémentaire : toute irrégularité procédurale, toute non-conformité avec les règles d’aiguillage des poursuites, peut être invoquée pour contester la procédure.

L’accompagnement par un avocat en droit bancaire et financier

Les procédures de l’AMF sont techniques, les délais contraints, les enjeux financiers et réputationnels considérables. Que vous soyez un particulier confronté à une investigation, un dirigeant souhaitant prévenir les risques de manquements ou un professionnel des marchés mis en cause, l’accompagnement juridique est déterminant à chaque étape : assistance lors des enquêtes, préparation des observations écrites, représentation devant la Commission des sanctions, vérification du respect du « non bis in idem », introduction des recours.

Notre cabinet, doté d’une pratique dédiée au droit bancaire et financier, accompagne ses clients de l’analyse des risques à la résolution du litige. Pour une analyse de votre situation, prenez contact avec notre équipe.

Foire aux questions

Sources

• Code monétaire et financier, art. L. 621-15 et suivants
• Code de procédure pénale
• Convention européenne des droits de l’homme, Protocole n° 7, art. 4
• Règlement (UE) n° 596/2014 du 16 avril 2014 sur les abus de marché
• Règlement (UE) 2017/1129 du 14 juin 2017 (« Règlement Prospectus »)
• Loi n° 2003-706 du 1er août 2003 de sécurité financière
• Loi n° 2016-819 du 21 juin 2016 réformant le système de répression des abus de marché
• Loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 (Loi Sapin 2)
• Loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 (Loi PACTE)
• CEDH, 4 mars 2014, Grande Stevens et autres c. Italie, req. n° 18640/10
• Cons. const., 18 mars 2015, n° 2014-453/454 QPC
• Cons. const., 28 janv. 2022, n° 2021-965 QPC