La procédure de sanction de l’Autorité des marchés financiers (AMF) représente un enjeu majeur pour les professionnels du secteur financier. Qu’il s’agisse de personnes physiques ou morales, l’AMF dispose de pouvoirs étendus pour veiller au bon fonctionnement des marchés, à la protection de l’épargne et à l’information des investisseurs. Comprendre les différentes étapes de cette procédure est donc essentiel pour anticiper les risques et défendre ses intérêts. Notre cabinet vous propose une analyse détaillée de ce processus, depuis la phase d’enquête préliminaire jusqu’au prononcé de la sanction, en passant par les droits des personnes mises en cause et les voies de recours disponibles. Pour une vue d’ensemble sur ce sujet, n’hésitez pas à consulter notre guide de référence sur le pouvoir de sanction de l’AMF.
Principes fondamentaux et garanties du procès équitable devant l’AMF
L’Autorité des marchés financiers (AMF), autorité publique indépendante, est investie d’une mission de régulation et de sanction des acteurs des marchés financiers. Historiquement, le cadre juridique encadrant son pouvoir a beaucoup évolué, notamment sous l’influence déterminante de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH). Cette évolution a conduit à l’application progressive des garanties de l’article 6 de la CEDH aux procédures menées par l’AMF, les qualifiant de « matière pénale » au sens conventionnel, en raison de la nature répressive des sanctions qu’elle peut prononcer. Cela a imposé des exigences strictes en matière d’impartialité et de respect des droits de la défense.
La loi de sécurité financière du 1er août 2003 a marqué un tournant majeur en instaurant une séparation fonctionnelle étanche entre le Collège de l’AMF, chargé de la régulation et de l’ouverture des procédures de sanction, et la Commission des sanctions, seule compétente pour le prononcé des mesures répressives. Cette scission, préparée par les jurisprudences « Oury » de la Cour de cassation, garantit une impartialité objective en évitant le cumul des fonctions d’enquête, de poursuite et de jugement au sein d’un même organe. En outre, la procédure de sanction, qu’elle soit administrative ou disciplinaire, a été unifiée, assurant un niveau de garanties procédurales uniforme pour toutes les personnes poursuivies. Pour une distinction précise entre les différents types de sanctions, il est utile de se référer à l’article sur les sanctions administratives et disciplinaires de l’AMF.
L’impartialité objective : une exigence centrale
Le principe d’impartialité objective est une pierre angulaire du procès équitable, et il a été scrupuleusement intégré dans l’organisation de l’AMF. Concrètement, cette impartialité est assurée par la stricte séparation des fonctions. Le Collège de l’AMF, en tant qu’organe de régulation et de poursuite, ne prend pas part au jugement. C’est à la Commission des sanctions, juridiction administrative sui generis, qu’il revient de décider si un manquement a été commis et de prononcer, le cas échéant, la sanction appropriée. Cette architecture institutionnelle vise à prévenir toute forme de préjugement et à garantir que la décision finale est prise par un organe qui n’a pas été impliqué dans la phase d’enquête ou de notification des griefs.
Par ailleurs, la désignation d’un rapporteur indépendant, membre de la Commission des sanctions mais ne participant pas au délibéré, ainsi que la possibilité de récuser un membre de la Commission en cas de doute sérieux sur son impartialité, sont autant de mécanismes complémentaires qui renforcent cette exigence. Le respect de cette impartialité n’est pas seulement une question de forme ; il conditionne la légalité de la procédure et la validité des sanctions prononcées, comme l’a maintes fois rappelé la jurisprudence du Conseil d’État et de la Cour de cassation.
La phase d’enquête préalable : investigations et pouvoirs des enquêteurs
Avant même l’ouverture formelle d’une procédure de sanction, l’AMF mène des enquêtes et des contrôles pour détecter d’éventuels manquements. Cette phase est cruciale, car elle permet de rassembler les preuves nécessaires à l’établissement des faits. L’initiative de ces investigations revient au secrétaire général de l’AMF, ou à son délégataire, qui est en charge du fonctionnement et de la coordination des services.
Il est important de distinguer l’enquête du contrôle. Si le contrôle vise à vérifier le respect des obligations professionnelles par les entités réglementées, l’enquête, elle, se concentre sur des opérations spécifiques ou des instruments financiers, dans le but d’assurer l’intégrité du marché. Ces deux types d’investigations, bien que distincts, sont menés par des enquêteurs habilités et peuvent potentiellement aboutir à une procédure de sanction.
Ordres de mission et droits des personnes enquêtées
Les enquêteurs de l’AMF sont investis de pouvoirs étendus, mais leur exercice est encadré par des formalités précises pour garantir les droits des personnes concernées. Chaque mission d’enquête est initiée par un ordre de mission signé par le secrétaire général ou son délégataire, précisant le champ de l’enquête. Les personnes convoquées par les enquêteurs reçoivent une lettre recommandée huit jours au moins avant l’audition, mentionnant l’ordre de mission nominatif et rappelant leur droit d’être assistées d’un conseil de leur choix, une garantie fondamentale des droits de la défense. Les investigations ne nécessitant pas d’autorisation judiciaire préalable incluent la communication de tout document (sur tout support), l’accès aux locaux à usage professionnel, et l’audition de toute personne susceptible de fournir des informations. De plus, l’AMF peut recourir à l’identité d’emprunt pour accéder à des services en ligne et, sous certaines conditions strictes, se faire communiquer des données de télécommunications, notamment pour la recherche d’abus de marché.
Secret professionnel et délit d’obstruction : les limites de l’enquête
Les pouvoirs d’enquête de l’AMF ne sont pas illimités. Le secret professionnel, garanti par l’article L. 621-9-3 du Code monétaire et financier, est en principe inopposable à l’AMF, sauf lorsqu’il est détenu par les auxiliaires de justice (avocats, notaires, etc.). Cette exception est essentielle pour préserver la confidentialité des échanges entre le client et son avocat. Pour les commissaires aux comptes, le secret professionnel est levé spécifiquement pour les missions de contrôle et d’enquête de l’AMF.
Par ailleurs, toute entrave à une mission de contrôle ou d’enquête de l’AMF, ou la communication de renseignements inexacts, est constitutive d’un délit d’obstruction, sanctionné pénalement (article L. 642-2 du Code monétaire et financier). Il convient de noter une évolution majeure apportée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel. En janvier 2022, celui-ci a jugé inconstitutionnel le cumul des poursuites pénales et des sanctions administratives pour les mêmes faits d’entrave, consacrant ainsi le principe non bis in idem dans ce domaine. Cette décision, très attendue, met fin à la double répression pour ce type de manquement, harmonisant le droit français avec les exigences de la CEDH. Les enjeux de cette articulation sont également développés dans notre article sur le principe non bis in idem et les sanctions AMF.
En ce qui concerne les investigations soumises à autorisation judiciaire préalable, elles concernent les visites domiciliaires et les saisies. Ces actes d’inquisition, portant atteinte aux libertés fondamentales, nécessitent l’autorisation préalable du juge des libertés et de la détention (JLD) du tribunal judiciaire compétent. La demande émane du secrétaire général de l’AMF et doit être motivée. L’exécution de la visite est supervisée par un officier de police judiciaire et se déroule dans un cadre horaire strict (entre 6h et 21h), en présence de l’occupant des lieux ou de son représentant, qui peut se faire assister par un conseil. Les procès-verbaux des opérations sont dressés sur le champ et une copie est remise à l’occupant.
Les mesures conservatoires : des actions préventives et d’urgence
Pendant la phase d’enquête, l’AMF peut demander l’adoption de mesures conservatoires, définies par l’article L. 621-13 du Code monétaire et financier. Ces mesures, par leur caractère préventif et d’urgence, visent à protéger l’épargne ou à assurer le bon fonctionnement des marchés sans attendre le prononcé d’une sanction définitive. Elles peuvent prendre plusieurs formes :
- La mise sous séquestre de fonds, valeurs, titres ou droits appartenant aux personnes mises en cause.
- L’interdiction temporaire d’activité professionnelle.
- La consignation d’une somme d’argent.
Ces mesures sont prononcées par le président du tribunal judiciaire, sur demande motivée du président ou du secrétaire général de l’AMF. Dans certains cas, notamment pour la mise sous séquestre ou l’interdiction temporaire d’activité, le juge peut statuer par ordonnance sur requête, sans procédure contradictoire préalable, en raison de l’urgence. La personne concernée conserve toutefois la possibilité de s’y opposer ultérieurement. Des mesures plus spécifiques ont également été instaurées, telles que la désignation d’un administrateur provisoire auprès d’une société de placement collectif ou l’exigence de suspension des rachats de parts d’organismes de placement collectif en cas de circonstances exceptionnelles. L’AMF dispose aussi de pouvoirs pour exiger la réduction de volume de positions ou la suspension de commercialisation d’instruments financiers, et peut même enjoindre la suspension ou la révocation de dirigeants d’entreprises de marché ou d’investissement. L’objectif commun de ces mesures est de prévenir un préjudice irréparable avant même qu’une décision au fond ne soit rendue.
L’ouverture de la procédure de sanction : rôle du collège et notification des griefs
À l’issue de l’enquête, les résultats sont consignés dans un rapport écrit par les services de l’AMF et transmis au Collège. C’est à ce stade que le Collège, en tant qu’organe de poursuite, décide de l’opportunité d’ouvrir une procédure de sanction. Cette décision est autonome, et le Collège peut également choisir de classer sans suite le dossier, ou de le transmettre à d’autres autorités (judiciaires, administratives, étrangères) si les faits le justifient. Le Collège peut être saisi directement par le secrétaire général suite à une enquête interne, ou par le président de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).
Si le Collège décide d’ouvrir une procédure de sanction, il procède alors à la notification des griefs aux personnes concernées. Cet acte marque l’ouverture formelle de la procédure contradictoire devant la Commission des sanctions et constitue un pilier essentiel des droits de la défense.
La notification des griefs : pilier des droits de la défense
La notification des griefs est l’acte par lequel le Collège de l’AMF informe formellement une personne des faits qui lui sont reprochés et de leur qualification juridique. Cette étape est d’une importance capitale car elle définit le cadre des débats et garantit les droits de la défense. Les griefs doivent être formulés de manière suffisamment précise et claire pour que la personne mise en cause puisse pleinement comprendre les reproches et organiser sa défense. La notification est adressée par lettre recommandée (ou équivalent) et doit être accompagnée du rapport d’enquête ou de contrôle.
Elle doit également informer la personne de son droit d’accéder à l’intégralité du dossier et de se faire assister ou représenter par un conseil de son choix. Le respect de la présomption d’innocence est fondamental à ce stade : les griefs ne doivent pas présenter les faits comme étant déjà établis. C’est la Commission des sanctions qui se prononcera in fine sur le bien-fondé de ces griefs. Le Collège désigne par ailleurs l’un de ses membres pour apporter la contradiction à la personne poursuivie tout au long de la procédure, assurant ainsi l’équilibre des débats.
La composition administrative : une alternative transactionnelle
Introduite par la loi de régulation bancaire et financière de 2010, la composition administrative offre une voie alternative à la procédure de sanction traditionnelle. Il s’agit d’une procédure négociée entre l’AMF et la personne mise en cause, visant à régler le litige à l’amiable et à écourter la procédure. Cette proposition est faite par le Collège de l’AMF au moment de la notification des griefs et est ouverte principalement aux professionnels des marchés financiers, ainsi qu’à leurs salariés et mandataires. La personne poursuivie dispose d’un mois pour accepter ou refuser cette proposition.
Si la personne accepte, elle s’engage à verser une somme au Trésor public, dont le montant ne peut dépasser le plafond de la sanction pécuniaire encourue. L’accord peut également inclure des engagements complémentaires. Le projet d’accord est négocié par le secrétaire général, validé par le Collège, puis soumis à l’homologation de la Commission des sanctions, qui dispose d’un pouvoir de contrôle sur sa légalité et sa proportionnalité. Une fois homologué, l’accord est rendu public. Cette procédure présente l’avantage d’éviter les aléas d’une procédure contentieuse longue et complexe, bien qu’elle ne constitue pas une reconnaissance de culpabilité.
La prescription des manquements : délais et interruptions
La procédure de sanction de l’AMF est soumise à des délais de prescription qui encadrent la possibilité de poursuivre des manquements. Selon l’article L. 621-15 du Code monétaire et financier, la Commission des sanctions ne peut être saisie de faits remontant à plus de six ans, en l’absence d’acte de recherche, de constatation ou de sanction durant cette période. Cependant, ce délai est porté à douze ans pour les manquements occultes ou dissimulés, à compter du jour où ils sont apparus et ont pu être constatés par l’AMF dans des conditions permettant l’exercice de ses missions d’enquête ou de contrôle. Cette disposition, introduite par la loi PACTE de 2019, aligne le régime de prescription de l’AMF sur celui du droit pénal.
Le point de départ du délai de prescription varie également en fonction de la nature du manquement (instantané ou continu). Par ailleurs, la prescription peut être interrompue ou suspendue par certains actes de la procédure. Par exemple, une décision d’ouverture d’enquête ou de contrôle par le secrétaire général, la notification des griefs, ou une convocation à audition, sont autant d’actes interruptifs qui remettent le compteur à zéro. L’engagement d’une procédure de médiation ou d’une composition administrative suspend également le délai de prescription, le temps que ces démarches alternatives soient menées.
La phase devant la commission des sanctions : instruction et audience
Une fois le dossier transmis par le Collège, la procédure entre dans sa phase contentieuse devant la Commission des sanctions. Celle-ci, par son indépendance et sa composition, assure le respect des principes d’un procès équitable. Le président de la Commission attribue l’affaire à la Commission plénière ou à l’une de ses sections et désigne un rapporteur chargé de l’instruction du dossier. Ce rapporteur, membre de la Commission des sanctions, est en charge de mener une instruction « à charge et à décharge », ce qui signifie qu’il doit rassembler aussi bien les éléments incriminants que ceux favorables à la défense. Il peut demander des compléments d’enquête et auditionner toute personne utile.
La phase d’instruction est suivie par l’audience, qui est en principe publique, mais peut être tenue à huis clos pour préserver l’ordre public, la sécurité nationale, ou des secrets d’affaires. Durant l’audience, le rapporteur présente son rapport, et les différentes parties (le représentant du Collège, la personne mise en cause et son conseil) peuvent présenter leurs observations et arguments. Les droits de la défense, notamment le droit d’être entendu et de s’exprimer en dernier, sont scrupuleusement respectés. Enfin, après les débats, la Commission délibère à huis clos, hors la présence du rapporteur et du représentant du Trésor, pour garantir son impartialité. Les voies de recours contre les décisions de sanction de l’AMF sont détaillées dans notre article sur les recours contre les sanctions de l’AMF.
Le rôle crucial du rapporteur et les garanties d’impartialité
Le rapporteur joue un rôle central dans l’instruction des dossiers soumis à la Commission des sanctions. C’est à lui qu’il revient de procéder à toutes les diligences utiles pour éclairer la Commission, en veillant à la loyauté des investigations. Bien que n’étant pas un juge d’instruction au sens pénal, il doit garantir l’équilibre de l’information transmise à la Commission. Pour assurer son impartialité, des règles strictes de prévention des conflits d’intérêts sont appliquées, et une procédure de récusation est prévue. Si un doute sérieux sur l’impartialité d’un rapporteur ou d’un membre de la Commission est soulevé, la personne mise en cause peut demander sa récusation, une garantie essentielle pour la légitimité de la décision finale.
Déroulement de l’audience : publicité des débats et droits des parties
L’audience devant la Commission des sanctions est un moment clé de la procédure, où la confrontation des arguments et des preuves a lieu. La publicité des débats est le principe, assurant la transparence, mais des exceptions existent pour protéger certains intérêts légitimes, tels que les secrets d’affaires. L’ordre des interventions est rigoureusement défini : après la présentation du rapport, le représentant du Collège de l’AMF peut prendre la parole pour soutenir les griefs, puis la personne mise en cause et son conseil présentent leur défense. Le droit de la personne mise en cause de s’exprimer en dernier est une garantie fondamentale. Le président de la Commission dirige les débats et peut demander toute audition qu’il estime utile. Un compte rendu de la séance est établi pour assurer la traçabilité de l’audience.
Le prononcé et la publicité de la sanction : force exécutoire et impacts
La décision de sanction est prononcée par la Commission des sanctions. Elle doit être motivée, c’est-à-dire qu’elle doit explicitement exposer les faits retenus, leur qualification juridique, l’imputation à la personne concernée, et justifier la sanction prononcée, notamment au regard du principe de proportionnalité (gravité, durée du manquement, qualité de l’auteur, gains ou pertes, situation financière, etc.). La décision est notifiée à la personne sanctionnée, au directeur général du Trésor, et au président de l’AMF. En cas de manquement d’un prestataire de services d’investissement, elle est également communiquée à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).
Un aspect particulièrement impactant des sanctions de l’AMF est leur publicité. La Commission des sanctions peut rendre publique sa décision dans les publications ou supports de son choix, aux frais de la personne sanctionnée. Cette publicité vise un effet dissuasif et pédagogique. Cependant, des garde-fous existent : la décision de publication doit être proportionnée à la faute et à la sanction. La Commission peut également décider de ne pas publier la décision, de reporter sa publication ou d’anonymiser le nom des parties si la publication risque de perturber la stabilité financière, une enquête en cours, ou de causer un préjudice grave et disproportionné. Si la décision fait l’objet d’un recours, l’AMF doit publier cette information sur son site internet. Une décision annulant une sanction est également rendue publique. Les données personnelles figurant dans la décision publiée ne peuvent être maintenues au-delà de cinq ans.
L’expertise d’un avocat : naviguer dans la procédure de sanction de l’AMF
La procédure de sanction de l’Autorité des marchés financiers est un mécanisme complexe, technique et potentiellement lourd de conséquences pour les professionnels. Chaque étape, de l’enquête préliminaire à la publicité de la sanction, est encadrée par des règles strictes et des enjeux importants. Naviguer dans ce labyrinthe juridique sans un accompagnement expert peut s’avérer périlleux. Un avocat compétent en la matière est indispensable pour diverses raisons. Il peut tout d’abord conseiller en amont pour prévenir les manquements et auditer les pratiques. Lors de la phase d’enquête, il garantit le respect des droits de la défense, assiste aux auditions, et s’assure de la loyauté des investigations. Face à la notification des griefs, il aide à construire une défense solide, à formuler des observations pertinentes et à évaluer l’opportunité d’une composition administrative.
Devant la Commission des sanctions, l’avocat rédige les mémoires, participe aux débats, et met en lumière les arguments de fait et de droit. Il peut aussi engager les recours nécessaires (sursis à exécution, recours au fond) et plaider devant les juridictions compétentes (Conseil d’État ou Cour d’appel de Paris) pour contester ou faire réformer une décision. L’expertise d’un avocat ne se limite pas à la défense contentieuse ; elle inclut également la capacité à évaluer les risques, à anticiper les évolutions jurisprudentielles et réglementaires, et à protéger la réputation de ses clients. Notre cabinet dispose d’une pratique dédiée au droit bancaire et financier, prête à vous accompagner dans ces situations délicates. Pour une analyse approfondie de votre situation et une protection efficace de vos actifs, n’hésitez pas à nous contacter pour une assistance juridique spécialisée en matière de sûretés et garanties.
Sources
- Fasc. 1511 : AUTORITÉ DES MARCHÉS FINANCIERS. – Pouvoir de sanction, JurisClasseur Droit bancaire et financier
- Code monétaire et financier (notamment les articles L. 621-1 et suivants)
- Code de commerce
- Code de procédure pénale
- Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales
- Règlement (UE) n° 596/2014 sur les abus de marché (MAR)
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