ACPR : l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution

On croise le nom de l’ACPR dans la presse économique chaque fois qu’une banque est mise en garde, qu’un assureur est sanctionné ou qu’un courtier voit son agrément retiré. Derrière l’acronyme se cache une autorité dont la mission est double : veiller à la solidité du système financier français et protéger les clients des banques et des assurances. Son champ d’action est considérable — elle supervise près de 800 établissements bancaires, 700 organismes d’assurance et des milliers d’intermédiaires — et ses pouvoirs sont parmi les plus étendus du droit administratif français.

Ce guide s’adresse autant au dirigeant qui prépare un dossier d’agrément qu’au professionnel visé par une notification de griefs ou au conseil qui veut comprendre comment se défendre devant la commission des sanctions. Il est organisé autour des quatre questions qui reviennent systématiquement en consultation : qui est l’ACPR, que peut-elle faire, selon quelle procédure, et comment contester ses décisions.

Qu’est-ce que l’ACPR ?

L’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution — ACPR — est l’organe français chargé de la supervision des secteurs de la banque et de l’assurance. Elle est née le 9 mars 2010 de la fusion de quatre institutions préexistantes : la Commission bancaire et le Comité des établissements de crédit et des entreprises d’investissement (CECEI) pour la banque, l’Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM) et le Comité des entreprises d’assurance (CEA) pour l’assurance. Cette unification, décidée au lendemain de la crise financière de 2008, répondait au constat que la dispersion des autorités avait empêché une lecture transversale des risques. Initialement appelée Autorité de contrôle prudentiel (ACP), elle a reçu en 2013 la mission supplémentaire de résolution bancaire et est devenue l’ACPR que nous connaissons aujourd’hui.

Son statut est atypique. Adossée à la Banque de France, elle fonctionne en étroite coopération avec elle, partage ses moyens techniques et ses personnels, et son collège est présidé de droit par le Gouverneur de la Banque de France. Elle a longtemps été qualifiée d’autorité administrative indépendante, mais elle a perdu cette qualité formelle en 2017 lors du resserrement de la liste des AAI par le législateur. Elle reste néanmoins une autorité autonome dans ses décisions. Elle n’a pas la personnalité morale : c’est l’État qui engage sa responsabilité devant les juridictions administratives en cas de faute lourde commise dans l’exercice de ses missions.

L’ACPR n’est pas non plus une autorité de régulation au sens strict. Elle ne dispose pas d’un pouvoir réglementaire général comme l’AMF — elle ne dicte pas, en principe, les règles auxquelles ses supervisés sont soumis. Son rôle est d’en contrôler l’application : elle vérifie que les établissements respectent le Code monétaire et financier, le Code des assurances, le Code de la mutualité, et les règlements européens directement applicables. C’est une différence fondamentale avec l’AMF, qui cumule les fonctions de régulation et de supervision.

Missions et champ d’application

Les missions de l’ACPR sont définies par l’article L. 612-1 du Code monétaire et financier, article-socle qui fonde l’ensemble de son action. Cet article mérite d’être lu en entier par quiconque veut comprendre ce que fait — et ce que ne fait pas — l’ACPR.

Cet article structure l’action de l’ACPR autour de deux grands objectifs et d’un triptyque d’interventions. Les deux objectifs sont la stabilité du système financier — c’est-à-dire la prévention des défaillances d’établissements dont les effets seraient systémiques — et la protection de la clientèle — c’est-à-dire la vérification que les établissements respectent les règles de bonne conduite à l’égard de leurs clients. Ces deux objectifs ne sont pas toujours alignés : un établissement peut être parfaitement solvable et manquer à ses obligations commerciales, ou inversement.

Le triptyque d’interventions se décompose, lui, en trois temps : la supervision prudentielle au quotidien (le contrôle continu du bilan, des ratios de solvabilité et de liquidité, des systèmes de gouvernance et de gestion des risques) ; la supervision de la commercialisation et de la conduite des affaires (distribution, publicité, gestion des réclamations, pratiques commerciales) ; et la gestion des crises, qui comprend à la fois la prévention (plans de rétablissement, tests de résistance) et le traitement curatif par la résolution.

Le champ d’application est fixé par l’article L. 612-2 du Code monétaire et financier. L’ACPR supervise, d’une part, l’ensemble des établissements bancaires et assimilés : établissements de crédit, sociétés de financement, entreprises d’investissement autres que les sociétés de gestion (qui relèvent de l’AMF), établissements de paiement, établissements de monnaie électronique, changeurs manuels, intermédiaires en opérations de banque et en services de paiement. D’autre part, elle supervise le secteur de l’assurance : entreprises d’assurance et de réassurance, mutuelles du livre II du Code de la mutualité, institutions de prévoyance, intermédiaires en assurance. En tout, plusieurs milliers d’entités soumises à un contrôle de nature et d’intensité variable.

Il faut ici parler de l’articulation avec la Banque centrale européenne. Depuis la mise en place du mécanisme de surveillance unique en 2014, la BCE est directement compétente pour la supervision prudentielle des banques dites significatives de la zone euro — environ 115 établissements, représentant plus de 80 % des actifs bancaires de la zone. Pour ces banques-là, l’ACPR joue le rôle d’autorité nationale au sein des équipes conjointes de supervision pilotées par la BCE. Pour les autres banques — dites moins significatives —, l’ACPR reste directement compétente, mais sous la surveillance d’ensemble de la BCE. En matière de lutte contre le blanchiment, en revanche, l’ACPR conserve la pleine compétence sur l’intégralité du secteur bancaire français. Cette partition du champ est l’une des subtilités qu’il faut maîtriser pour savoir quelle autorité saisir et selon quelle procédure.

Organisation : trois organes distincts

L’architecture interne de l’ACPR est conçue pour éviter la confusion des fonctions. Un même dossier peut aboutir à des décisions très différentes — un refus d’agrément, une mise en demeure, une sanction — et chacune relève d’un organe distinct, avec une composition et des règles de fonctionnement propres. Cette séparation organique est un garde-fou procédural essentiel : elle conditionne la régularité formelle des décisions et ouvre souvent les premières pistes de contestation.

Le collège de supervision

Le collège de supervision est l’organe principal de l’ACPR. Il compte dix-neuf membres aux profils variés : le Gouverneur de la Banque de France qui le préside, le Président de l’Autorité des normes comptables, deux vice-présidents choisis pour leur compétence en matière bancaire et assurantielle, un sous-gouverneur de la Banque de France, un conseiller d’État, un conseiller à la Cour de cassation, un conseiller-maître à la Cour des comptes, des personnalités qualifiées choisies pour leur compétence financière, des représentants nommés par les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat. Il statue en formation plénière sur les questions générales, en formations restreintes sur les décisions individuelles, et se subdivise en sous-collèges sectoriels — banque et assurance — pour les dossiers propres à chaque secteur. C’est lui qui délivre les agréments, prend les mesures de police administrative et ouvre les procédures disciplinaires en saisissant la commission des sanctions.

Le collège de résolution

Créé par la loi de séparation et de régulation bancaires du 26 juillet 2013, le collège de résolution est chargé d’anticiper et de gérer les défaillances d’établissements bancaires. Sa composition est plus resserrée — huit membres seulement — pour permettre une réaction rapide en cas de crise : le Gouverneur de la Banque de France ou son représentant, le Directeur général du Trésor, le Président de l’AMF, le Président de l’Autorité des normes comptables, un sous-gouverneur de la Banque de France, un conseiller à la Cour de cassation, un conseiller d’État et le président du directoire du Fonds de garantie des dépôts et de résolution. Il fonctionne en grande autonomie par rapport au collège de supervision et peut, en cas d’urgence, prendre des décisions en quelques heures. C’est lui qui décide du déclenchement d’une procédure de résolution et des mesures à appliquer.

La commission des sanctions

La commission des sanctions est l’organe disciplinaire de l’ACPR. Elle est totalement indépendante des deux collèges : aucun de ses membres ne siège dans les organes de supervision ou de résolution. Elle compte six membres nommés pour cinq ans — deux magistrats du Conseil d’État, deux magistrats de la Cour de cassation et deux personnalités qualifiées pour leur compétence dans les matières utiles — et elle statue en formation plénière après une procédure pleinement contradictoire. Cette séparation stricte entre les autorités de poursuite (les collèges) et l’autorité de jugement (la commission) est exigée par l’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme : le Conseil constitutionnel et la Cour européenne des droits de l’homme ont à plusieurs reprises rappelé que la régularité des sanctions administratives dépend de cette étanchéité organique.

À côté de ces trois organes décisionnels, le secrétariat général de l’ACPR, dirigé par le Secrétaire général nommé par arrêté ministériel, constitue l’administration de l’autorité. Ce sont ses équipes qui mènent les contrôles sur pièces et sur place, préparent les dossiers soumis aux collèges, rédigent les notifications de griefs et portent les poursuites devant la commission des sanctions. En pratique, le premier interlocuteur d’un établissement contrôlé est toujours un agent du secrétariat général, jamais un membre d’un collège.

Pouvoirs : de l’agrément à la sanction

L’ACPR dispose d’un éventail de pouvoirs qui couvre tout le cycle de vie d’un établissement supervisé, depuis sa création jusqu’à sa disparition éventuelle. Cet éventail est si large qu’on peut en perdre de vue la logique d’ensemble. Il se laisse pourtant ramener à cinq grandes catégories, qui correspondent à des moments différents de la vie de l’établissement et à des régimes procéduraux distincts.

Le pouvoir d’agrément

L’accès aux activités bancaires et assurantielles est subordonné à un agrément préalable. L’ACPR — ou la BCE pour les banques significatives — examine chaque demande, vérifie que le candidat remplit les conditions posées par la loi (fonds propres suffisants, gouvernance adaptée, honorabilité et compétence des dirigeants, programme d’activité cohérent, dispositif de contrôle interne, lutte contre le blanchiment) et décide d’accorder, de refuser ou d’assortir l’agrément de conditions particulières. L’instruction d’un dossier d’agrément prend généralement entre six et douze mois. C’est la première grande interaction, et souvent la plus déterminante, d’un établissement avec l’ACPR. L’ACPR peut aussi retirer l’agrément : soit à la demande de l’établissement qui cesse son activité, soit d’office en cas de non-respect des conditions, d’absence d’utilisation pendant plus de douze mois, d’obtention frauduleuse, ou à titre de sanction disciplinaire.

Le pouvoir de contrôle

Le contrôle se décline en deux formes, encadrées par l’article L. 612-23 du Code monétaire et financier. Le contrôle sur pièces est permanent. Les établissements transmettent à l’ACPR un reporting régulier, standardisé dans le cadre du système SURFI pour la banque et du cadre Solvabilité II pour l’assurance, qui permet à l’autorité de suivre en continu leur situation financière. Le contrôle sur place, lui, consiste en des inspections dans les locaux de l’établissement. Les agents habilités par l’ACPR disposent de pouvoirs d’investigation étendus : accès à tous les documents, aux systèmes d’information, à la correspondance interne ; audition de toute personne utile ; copie et emport de pièces. Une charte du contrôle encadre leurs pratiques et garantit le principe du contradictoire : l’établissement reçoit un projet de rapport, peut y répondre par écrit, et le rapport définitif intègre ses observations. C’est à la réception de ce rapport définitif que se joue l’avenir de l’établissement : soit l’ACPR en reste là, soit elle ouvre une procédure de police administrative, soit elle transmet le dossier au collège qui décidera d’une éventuelle saisine de la commission des sanctions.

Le pouvoir de police administrative

Entre le simple contrôle et la sanction disciplinaire, l’ACPR dispose d’un arsenal intermédiaire, la police administrative, qui lui permet d’intervenir rapidement pour corriger une situation de risque sans passer par une procédure contentieuse. Ce pouvoir est fondé sur les articles L. 612-30 à L. 612-34 du Code monétaire et financier. Il comprend, par ordre de gravité croissante, la mise en garde (avertissement informel), la mise en demeure (rappel formel de se conformer à une obligation), l’injonction de prendre des mesures correctives dans un délai fixé, éventuellement sous astreinte, et, lorsque la situation l’exige, des mesures conservatoires : limitation ou interdiction d’activités, restriction sur la libre disposition des actifs, suspension ou démission d’office de dirigeants, désignation d’un administrateur provisoire qui prend temporairement le contrôle de l’établissement. Ces mesures sont de nature administrative : elles ne sont pas qualifiées de sanctions et peuvent être prises par le collège de supervision sans que la commission des sanctions ait à intervenir. Elles n’en sont pas moins lourdes — un administrateur provisoire est en pratique le préalable à une liquidation — et elles peuvent être contestées devant le Conseil d’État.

Le pouvoir de sanction disciplinaire

Lorsque l’ACPR estime qu’un manquement justifie une sanction, le collège de supervision ouvre une procédure disciplinaire en notifiant des griefs à l’établissement concerné et en saisissant la commission des sanctions. Les sanctions disciplinaires, énumérées à l’article L. 612-39 du Code monétaire et financier, se répartissent en deux catégories. Les sanctions professionnelles frappent l’exercice de l’activité : avertissement, blâme, interdiction d’effectuer certaines opérations ou certains services pour une durée déterminée, suspension temporaire de dirigeants, démission d’office de dirigeants, retrait partiel ou total d’agrément. Les sanctions pécuniaires, quant à elles, peuvent atteindre des montants considérables : jusqu’à 100 millions d’euros ou 10 % du chiffre d’affaires annuel net pour les personnes morales, et jusqu’à 5 millions d’euros pour les dirigeants personnes physiques. Ces sanctions sont en principe publiques — la décision est publiée sur le site de l’ACPR sous forme nominative — ce qui en fait un enjeu réputationnel au moins aussi important que leur poids financier.

La résolution bancaire

Le pouvoir de résolution est la réponse européenne à la leçon la plus coûteuse de la crise de 2008 : lorsque les banques systémiques sont en difficulté, le droit commun des procédures collectives ne fonctionne pas. Liquider une banque selon les règles du livre VI du Code de commerce, c’est risquer un effet domino sur l’ensemble du système financier. La solution retenue a été de créer un régime parallèle : la résolution, qui permet de traiter la défaillance d’un établissement sans passer par la procédure judiciaire, en préservant les fonctions critiques et en imposant les pertes aux actionnaires et créanciers plutôt qu’au contribuable.

Le cadre juridique repose sur deux textes européens de 2014 transposés aux articles L. 613-34 et suivants du Code monétaire et financier : la directive 2014/59/UE dite BRRD (Bank Recovery and Resolution Directive) et le règlement (UE) 806/2014 qui a créé le Mécanisme de résolution unique et le Conseil de résolution unique pour la zone euro. Dans cette architecture, le Conseil de résolution unique est directement compétent pour les grandes banques, et le collège de résolution de l’ACPR joue le rôle d’autorité nationale d’exécution. Pour les autres établissements, c’est l’ACPR qui est pleinement compétente.

Le déclenchement de la résolution suppose trois conditions cumulatives : l’établissement est en défaillance avérée ou prévisible, aucune mesure de droit commun (recapitalisation privée, mesure de redressement interne) n’apparaît capable de rétablir sa situation dans un délai raisonnable, et la résolution est nécessaire au regard de l’intérêt public — typiquement, pour éviter un effet systémique. Lorsque ces trois conditions sont réunies, le collège de résolution peut recourir, seul ou en combinaison, à quatre instruments : la cession d’activité (vente de tout ou partie de l’établissement à un repreneur), la création d’un établissement-relais (bridge bank) qui reprend les fonctions essentielles le temps de trouver une solution durable, la séparation d’actifs (transfert des actifs toxiques à une structure de défaisance, bad bank), et surtout le renflouement interne ou bail-in, qui permet de réduire ou de convertir en capital certaines dettes de l’établissement pour reconstituer ses fonds propres aux dépens des créanciers seniors.

La résolution suspend ou écarte les règles du droit commun des procédures collectives et prive les créanciers de recours contentieux équivalent à ceux qui existent dans le cadre d’une liquidation judiciaire. Les voies de recours existent — mais elles sont enserrées dans des délais brefs et portées devant le Conseil d’État, dans le cadre d’un contentieux administratif spécifique. C’est l’un des points les plus techniques du droit bancaire contemporain.

Procédure de sanction et recours

Lorsque l’ACPR engage une procédure disciplinaire, elle entre dans un cadre procédural dont le respect conditionne la validité même de la sanction éventuelle. Pour l’établissement visé, c’est le moment où la préparation juridique devient déterminante.

La procédure commence par une notification de griefs, adressée par le collège de supervision à la personne mise en cause. Ce document cristallise le périmètre du contentieux : la commission des sanctions ne pourra statuer que sur les griefs qui y figurent. Sa rédaction est donc un enjeu majeur, et sa lecture critique est la première étape de la défense. À compter de la notification, l’établissement dispose d’un délai — deux mois en principe — pour présenter ses observations écrites. Il peut consulter l’ensemble du dossier au secrétariat de la commission des sanctions, et chaque document du dossier doit lui avoir été communiqué pour pouvoir être utilisé contre lui.

La procédure se poursuit par une audience devant la commission des sanctions, qui se tient en principe à huis clos mais peut être publique si la personne poursuivie le demande. L’audience est strictement contradictoire : un représentant du collège de supervision, qui joue le rôle d’autorité de poursuite, expose ses conclusions, puis la personne poursuivie — assistée de son avocat — présente sa défense. La commission délibère hors la présence des parties et rend sa décision, qui peut être un non-lieu, un classement sans suite, ou une sanction. Cette décision est publiée, sauf décision motivée contraire, sous forme nominative sur le site de l’ACPR.

Les voies de recours sont organisées par l’article L. 612-16 du Code monétaire et financier. Les décisions de la commission des sanctions relèvent d’un recours de plein contentieux devant le Conseil d’État, qui statue en premier et dernier ressort. Le délai de recours est de deux mois à compter de la notification ou de la publication. Le recours de plein contentieux permet au juge non seulement d’annuler la sanction mais aussi de la réformer — de la réduire, par exemple, si le quantum paraît disproportionné. Les autres décisions individuelles de l’ACPR — refus d’agrément, mesures de police administrative, décisions de résolution — relèvent, elles aussi, du Conseil d’État, mais par la voie du recours pour excès de pouvoir, également dans un délai de deux mois. Ce dualisme (plein contentieux pour les sanctions, excès de pouvoir pour le reste) a des conséquences pratiques : l’étendue du contrôle, les moyens invocables et les pouvoirs du juge diffèrent selon la voie de recours empruntée.

En pratique, ces recours aboutissent rarement à l’annulation pure et simple de la sanction : le Conseil d’État reconnaît à l’ACPR une large marge d’appréciation technique. Les annulations ou réformations concernent le plus souvent des irrégularités procédurales (défaut de contradictoire, confusion des rôles au sein de l’ACPR, dossier incomplet), des erreurs de qualification juridique des griefs, ou une disproportion manifeste du quantum. D’où l’importance d’une défense technique dès la phase de contrôle, bien avant la notification de griefs : les vices procéduraux dont se nourrit le recours se fabriquent en amont, au moment où l’établissement répond au rapport de contrôle et aux premières demandes du secrétariat général.

Quand faire appel à un avocat

L’ACPR est un interlocuteur technique qui parle le langage du droit administratif et du droit bancaire et financier prudentiel. Dans quatre situations, l’assistance d’un avocat n’est pas un confort mais un prérequis.

La première est la préparation d’un dossier d’agrément. Monter un dossier de demande d’agrément bancaire, d’entreprise d’investissement, d’établissement de paiement ou d’entreprise d’assurance, c’est remplir un formulaire dense, produire des pièces variées — programme d’activité, plan d’affaires triennal, description de la gouvernance, dispositif de contrôle interne, politique de lutte contre le blanchiment, fiches d’honorabilité des dirigeants — et anticiper les questions du secrétariat général. Un dossier incomplet ou mal structuré peut ajouter plusieurs mois à l’instruction, voire conduire à un refus. L’avocat intervient en amont pour structurer la demande, rédiger les pièces juridiques et négocier avec le secrétariat général pendant l’instruction.

La deuxième est la survenue d’un contrôle sur place. Un contrôle ACPR mobilise l’établissement pendant plusieurs semaines ou plusieurs mois. Les agents posent des questions précises, demandent des documents nombreux, interrogent les collaborateurs. L’erreur la plus courante est de laisser les interlocuteurs opérationnels répondre sans préparation juridique : une réponse mal calibrée à une question d’apparence innocente peut se retrouver citée à charge dans le rapport de contrôle. L’avocat intervient pour organiser la chaîne de réponse, sécuriser les procédures internes de transmission d’information, assister aux entretiens critiques et préparer la réponse au projet de rapport.

La troisième est la notification d’une mesure de police administrative (injonction, mesure conservatoire, désignation d’un administrateur provisoire) ou la notification de griefs ouvrant une procédure disciplinaire. À partir de ce moment, chaque écrit pèsera dans la décision finale ; chaque délai est couperet ; chaque irrégularité procédurale est une chance de recours. L’avocat construit la défense au fond et en la forme, prépare l’audience devant la commission des sanctions et, le cas échéant, engage le recours devant le Conseil d’État dans le délai de deux mois.

La quatrième est le contentieux des décisions de l’ACPR devant le Conseil d’État. Le contentieux devant le Conseil d’État obéit à des règles propres — écritures, mémoires, dépôts dématérialisés, audiences publiques — qui supposent la représentation par un avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation pour les actes de procédure au sens strict. Mais la construction argumentaire du recours, le travail sur le dossier et l’articulation entre la phase administrative et la phase juridictionnelle relèvent de l’avocat qui a suivi l’établissement depuis le début du contrôle.

Solent Avocats intervient à chacune de ces étapes, aux côtés des banques, des entreprises d’investissement, des sociétés de financement et des entreprises d’assurance confrontées à l’ACPR. Pour une analyse approfondie de votre situation, prenez contact avec notre équipe. Pour replacer cette matière dans le cadre plus large du droit bancaire, consultez notre guide complet du droit bancaire ou notre page dédiée à nos interventions en droit bancaire et financier.