Les pouvoirs et sanctions de l’ACPR : Ce qu’il faut savoir

L’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) joue un rôle central dans la stabilité des secteurs bancaire et assurantiel en France. Comprendre l’étendue de ses pouvoirs, des mesures préventives aux sanctions disciplinaires, est essentiel pour les entités qu’elle supervise. Cet article détaille les prérogatives de l’ACPR, en éclairant les mécanismes par lesquels elle assure sa mission de protection des clients et de préservation de la stabilité financière.  

Le pouvoir normatif limité de l’ACPR

Contrairement à certaines autres autorités de régulation, l’ACPR ne dispose pas d’un pouvoir réglementaire général autonome. Ses capacités normatives sont encadrées et principalement orientées vers l’application technique et l’interprétation des textes existants.  

Absence de pouvoir réglementaire général

Le pouvoir d’édicter des règlements administratifs généraux dans le secteur bancaire et financier n’appartient pas à l’ACPR. Cette prérogative a été historiquement confiée à d’autres instances, et depuis la loi de sécurité financière de 2003, elle relève principalement du ministre chargé de l’Économie. L’ACPR est donc davantage une autorité de supervision qu’une autorité de régulation au sens strict, car elle ne crée pas la réglementation primaire qu’elle est chargée de faire respecter.  

Compétence réglementaire du ministre de l’Économie

Le ministre chargé de l’Économie détient le pouvoir réglementaire principal pour les secteurs bancaire et financier, qu’il exerce par voie d’arrêté. Sa compétence couvre un large éventail de domaines définis par le Code monétaire et financier, allant des règles prudentielles aux normes de gestion, en passant par les conditions d’accès au marché et les relations avec la clientèle. Le ministre peut également homologuer des codes de conduite professionnels, qui deviennent alors obligatoires pour les acteurs du secteur concerné. L’ACPR intervient dans ce processus essentiellement par des avis consultatifs ou techniques, mais ne pilote pas l’élaboration de ces normes générales.  

Prérogatives normatives résiduelles : Soft Law et règles techniques

Malgré l’absence de pouvoir réglementaire général, l’ACPR n’est pas totalement dépourvue de capacités normatives. Elle utilise principalement des instruments de « soft law » (droit souple) et des règles techniques pour guider les pratiques des professionnels et assurer la bonne application des textes.  

Actes de droit souple (positions, recommandations, Q&A)

L’ACPR produit divers documents qui, sans être juridiquement contraignants au sens strict, exercent une influence notable sur les comportements des entités supervisées. Ces actes relèvent du droit souple et visent à clarifier l’interprétation des règles applicables ou à promouvoir de bonnes pratiques. On distingue notamment :  

• Les positions : Elles expriment l’interprétation de l’ACPR sur un point précis de la réglementation, souvent en anticipation des questions des professionnels.  
• Les recommandations : Elles définissent des règles de bonne pratique, notamment en matière de protection de la clientèle ou de commercialisation de produits. L’ACPR a publié de nombreuses recommandations dans divers domaines comme l’assurance emprunteur, la publicité sur les livrets ou le traitement des réclamations.  
• Les questions et réponses (Q&A) : Elles regroupent les réponses aux interrogations fréquentes des assujettis sur l’application de la réglementation.  
• Les notices et lignes directrices : Elles aident à la surveillance prudentielle en explicitant les textes, notamment en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme.  

Bien que ces actes ne puissent fonder directement une sanction, leur non-respect peut être un élément pris en compte lors des contrôles. De plus, la jurisprudence récente du Conseil d’État reconnaît que certains actes de droit souple peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir s’ils sont de nature à produire des effets notables ou à influencer significativement les comportements.  

Règles techniques (instructions) et homologation de codes

L’ACPR dispose d’un pouvoir réglementaire technique dérivé, notamment pour définir les modalités de son propre contrôle. Elle peut ainsi édicter des instructions qui précisent la liste, le modèle, la fréquence et les délais de transmission des documents et informations que les entités contrôlées doivent lui fournir périodiquement (contrôle sur pièces). Ces instructions sont des actes réglementaires contraignants.  

Par ailleurs, l’ACPR peut approuver (et non homologuer, compétence réservée au ministre) des codes de conduite élaborés par des associations professionnelles. L’approbation rend les dispositions du code obligatoires pour les membres de l’association demandeuse, après vérification de leur conformité aux lois et règlements par l’ACPR. Cette procédure diffère de l’homologation ministérielle qui rend le code applicable à tout le secteur. Pour en savoir plus sur le statut de l’ACPR, vous pouvez consulter notre article dédié.  

Les pouvoirs de supervision de l’ACPR

La mission principale de l’ACPR est la supervision des secteurs bancaire, financier (pour partie) et assurantiel. Cette supervision s’exerce à travers plusieurs prérogatives majeures : le pouvoir d’agrément, la surveillance permanente et les mesures de police administrative.  

Le pouvoir d’agrément : Accès aux marchés bancaire, financier et assurantiel

L’accès aux activités régulées est conditionné par l’obtention d’un agrément délivré par l’ACPR, parfois en collaboration avec d’autres autorités comme la Banque Centrale Européenne (BCE) ou l’Autorité des Marchés Financiers (AMF). Cet agrément est une barrière à l’entrée visant à garantir la solidité financière, l’organisation adéquate et la compétence des dirigeants des entreprises opérant sur ces marchés sensibles.  

Agrément bancaire (établissements de crédit, sociétés de financement…)

L’exercice habituel des opérations de banque (réception de fonds du public, opérations de crédit) nécessite un agrément. Historiquement compétence d’autorités nationales fusionnées au sein de l’ACPR, le pouvoir d’agrément pour les établissements de crédit établis dans la zone euro a été largement transféré à la BCE dans le cadre du Mécanisme de Surveillance Unique (MSU) depuis 2014.  

Toutefois, l’ACPR conserve un rôle important : elle instruit les dossiers de demande d’agrément pour les établissements de crédit français, vérifie la conformité aux exigences nationales et européennes, et transmet un projet de décision à la BCE. Elle peut refuser directement un agrément si les conditions ne sont pas remplies au regard du droit interne. L’ACPR reste également compétente pour agréer les succursales d’établissements de pays tiers à l’UE/EEE. Elle est aussi l’autorité d’agrément pour les sociétés de financement, les établissements de paiement et les établissements de monnaie électronique.  

L’octroi de l’agrément est subordonné à la vérification de nombreuses conditions : capital minimum, forme sociale appropriée, gouvernance saine (direction effective « à quatre yeux », contrôle interne, gestion des risques), honorabilité et compétence des dirigeants, solidité des apporteurs de capitaux, programme d’activité viable, etc. L’ACPR (ou la BCE sur proposition de l’ACPR) peut assortir l’agrément de conditions particulières ou le limiter à certaines opérations.  

Agrément financier (PSI, contreparties centrales…)

Pour les Prestataires de Services d’Investissement (PSI), l’agrément relève de l’ACPR, mais la procédure implique un avis préalable de l’AMF sur le programme d’activité. L’ACPR prend la décision finale mais l’avis de l’AMF est une composante essentielle de cette « opération complexe ».  

Depuis la loi PACTE, l’ACPR est également devenue l’autorité compétente pour agréer les contreparties centrales (chambres de compensation), qu’elles aient ou non opté pour le statut d’établissement de crédit. Cette compétence se justifie par le rôle systémique de ces infrastructures et la nécessité d’un contrôle prudentiel rigoureux, mené là aussi après avis de l’AMF et de la Banque de France.  

Agrément des entreprises d’assurance

L’agrément est également requis pour exercer une activité d’assurance ou de réassurance. Le régime, harmonisé au niveau européen (Solvabilité II), fonctionne par « branches » d’assurance (vie, non-vie), avec des incompatibilités entre certaines branches. L’ACPR est l’autorité compétente pour agréer les entreprises ayant leur siège social en France. Pour les entreprises de l’Espace Économique Européen opérant en France via le « passeport européen », une simple notification à l’ACPR suffit (libre établissement ou libre prestation de services). Les entreprises suisses et extra-européennes doivent établir une succursale en France et obtenir un agrément spécifique de l’ACPR, parfois double, avec des exigences comme la désignation d’un mandataire général. Les conditions d’agrément portent, comme pour les banques, sur la forme juridique, les moyens financiers (fonds propres), l’organisation, la gouvernance et l’honorabilité des dirigeants.  

Registres et avis sur les concentrations

L’ACPR tient à jour et publie des registres des entités agréées et des intermédiaires (comme Regafi pour les agents financiers) pour l’information du public. Par ailleurs, l’Autorité de la concurrence doit recueillir l’avis de l’ACPR lorsqu’elle examine une opération de concentration impliquant une entité supervisée, afin d’évaluer les impacts prudentiels potentiels.  

La surveillance permanente des entreprises contrôlées

Une fois l’agrément obtenu, l’ACPR exerce une surveillance continue sur les entités relevant de sa compétence. Cette surveillance vise à s’assurer du respect permanent des exigences légales et réglementaires, notamment en matière de solvabilité, de liquidité, de gouvernance, de contrôle interne et de protection de la clientèle.  

Compétences résiduelles face au Mécanisme de Surveillance Unique (MSU)

Comme pour l’agrément, la compétence de surveillance de l’ACPR dans le secteur bancaire est affectée par le MSU. La BCE assure la surveillance directe des établissements de crédit jugés « significatifs » (selon des critères de taille ou d’importance systémique). L’ACPR conserve la surveillance directe des établissements « moins significatifs » et participe au MSU en tant qu’autorité nationale compétente, agissant souvent sur délégation ou en collaboration avec la BCE. Pour les entreprises d’assurance et la plupart des entreprises d’investissement (hors ECI), l’ACPR reste l’autorité de surveillance principale. Récemment, certaines grandes entreprises d’investissement systémiques (« classe 1 ») ont été requalifiées en « établissements de crédit et d’investissement » (ECI) et sont désormais soumises aux exigences bancaires et potentiellement à la supervision directe de la BCE. Les autres classes d’entreprises d’investissement restent sous supervision de l’ACPR.  

Modalités du contrôle : Sur pièces et sur place

L’ACPR met en œuvre sa surveillance via deux modalités principales de contrôle, généralement initiées par le Secrétaire général de l’ACPR:  

• Le contrôle sur pièces : Il s’agit du contrôle permanent basé sur l’analyse des documents et informations que les entités doivent transmettre périodiquement à l’ACPR (états comptables, prudentiels, rapports, etc.) selon des formats et délais définis par les instructions de l’ACPR. L’ACPR peut demander des documents complémentaires, éclaircissements ou justifications. Ce contrôle peut s’étendre aux filiales, sociétés mères, ou prestataires externes.  
• Le contrôle sur place : Des agents habilités de l’ACPR (ou d’autres autorités partenaires) se rendent dans les locaux de l’entité contrôlée (et potentiellement de ses filiales, sociétés mères, etc.) pour vérifier sur place les opérations, l’organisation, les systèmes d’information et obtenir tout document ou explication. Ce contrôle peut être général ou thématique. Une Charte du contrôle, document de droit souple, encadre les droits et obligations des contrôleurs et des contrôlés lors de ces missions.  

Pouvoirs des contrôleurs et Charte du contrôle

Les contrôleurs habilités par le Secrétaire général disposent de pouvoirs étendus pour mener à bien leur mission:  

• Droit d’accès aux locaux professionnels pendant les heures d’ouverture.  
• Droit de communication de tout document, livre, registre, contrat, pièce comptable, sur tout support, y compris l’accès aux systèmes informatiques.  
• Droit de convocation et d’audition de toute personne (dirigeant, employé, tiers) dont l’audition est jugée nécessaire.  
• Possibilité d’enquêter sur les services en ligne en utilisant une identité d’emprunt.  

L’entité contrôlée a une obligation de collaboration. Le refus de coopérer ou la fourniture d’informations inexactes peuvent entraîner des sanctions disciplinaires voire pénales (délit d’entrave).  

À l’issue du contrôle, un rapport est établi contradictoirement avec l’entité contrôlée (sauf urgence justifiant un procès-verbal). Ce rapport peut déboucher sur différentes suites : absence de manquement, mesure de police administrative, ouverture d’une procédure de sanction, ou transmission au parquet si des infractions pénales sont suspectées. La confidentialité du rapport est la règle, sauf exceptions légales (transmission aux organes de l’entreprise, aux commissaires aux comptes, à la société mère). Pour une vue d’ensemble de l’ACPR, notre article dédié fournit plus de détails.  

Les mesures de police administrative

Lorsque la surveillance révèle des manquements, des risques ou des situations compromises, l’ACPR dispose d’un arsenal de mesures de police administrative pour y remédier. Ces mesures, distinctes des sanctions disciplinaires, visent à prévenir ou corriger une situation dangereuse pour l’entité elle-même, ses clients ou la stabilité du système. Elles sont généralement prises par le collège de supervision après une procédure contradictoire (sauf urgence) et peuvent faire l’objet d’un recours devant le Conseil d’État.  

Injonctions (financières, de coopération) et astreintes

L’ACPR peut ordonner à une entité de prendre des mesures spécifiques dans un délai déterminé.

• Injonctions financières : Exiger de restaurer ou renforcer la situation financière (fonds propres), la liquidité, d’améliorer la gestion ou l’organisation pour prévenir un manquement futur aux obligations prudentielles. Cela peut inclure l’affectation de bénéfices aux fonds propres ou la limitation de rémunérations variables.  
• Injonctions de coopération : En cas de non-respect des obligations de transmission d’informations ou de documents demandés lors des contrôles, l’ACPR peut enjoindre l’entité de s’exécuter, sous peine d’une astreinte journalière pouvant atteindre 15 000 €. L’astreinte est liquidée par le collège en fonction du comportement de l’entité.  

Avertissements et mises en demeure

• Mise en garde (anciennement avertissement) : Lorsque les pratiques d’une entité sont susceptibles de mettre en danger les intérêts de ses clients, l’ACPR peut la mettre en garde pour qu’elle cesse immédiatement ces pratiques.  
• Mise en demeure : L’ACPR peut prescrire à une entité de se conformer à des mesures spécifiques dans un délai fixé.  

Programme de rétablissement

Si la situation financière, la gestion ou l’organisation d’une entité paraissent compromises, l’ACPR peut lui imposer d’élaborer et de mettre en œuvre un programme de rétablissement. Ce programme, distinct du plan préventif de rétablissement requis pour certaines grandes entités, détaille les mesures internes pour redresser la situation. Il doit être soumis à l’ACPR dans un délai d’un mois et son exécution est surveillée par un contrôleur désigné. Le refus d’établir ou d’exécuter ce programme est passible de sanctions.  

Mesures conservatoires (surveillance spéciale, limitations, suspension d’actifs, révocation de dirigeants…)

En cas de compromission avérée ou probable de la solvabilité, de la liquidité ou des intérêts des clients, l’ACPR peut prendre des mesures conservatoires plus intrusives. La liste, fixée par l’article L. 612-33 du Code monétaire et financier, comprend notamment:  

• Placer l’entité sous surveillance spéciale avec transmission renforcée d’informations.  
• Limiter ou interdire temporairement certaines opérations ou activités (y compris l’acceptation de dépôts ou la distribution de dividendes).  
• Suspendre ou restreindre la libre disposition de tout ou partie des actifs.  
• Ordonner le transfert d’office d’un portefeuille de contrats d’assurance (sous conditions strictes suite à une décision du Conseil constitutionnel). Le transfert de crédits ou dépôts, bien que prévu par le texte, soulève des questions de constitutionnalité similaires.  
• Suspendre ou révoquer d’office un ou plusieurs dirigeants ou membres des organes de surveillance.  

Désignation d’un administrateur provisoire

Lorsque la gestion normale n’est plus assurée (par exemple, suite à la suspension de dirigeants ou à la demande des dirigeants eux-mêmes), l’ACPR peut nommer un administrateur provisoire. Celui-ci exerce alors tous les pouvoirs d’administration, de direction et de représentation de la personne morale, suspendant les pouvoirs (et la rémunération) des dirigeants en place, mais sans les révoquer formellement. Sa mission est temporaire (maximum 1 an, sauf prorogation) et sa rémunération est à la charge de l’entité contrôlée.  

Retrait d’agrément

Le retrait d’agrément peut intervenir comme mesure de police (distincte de la sanction disciplinaire) notamment si l’entité n’exerce plus son activité, ne remplit plus les conditions de l’agrément, ou l’a obtenu frauduleusement. Pour les établissements de crédit relevant du MSU, le retrait est décidé par la BCE, sur proposition de l’ACPR. Pour les autres entités (sociétés de financement, PSI, assurances, succursales de pays tiers), l’ACPR reste décisionnaire. Le retrait peut être total ou partiel, immédiat ou différé, et entraîne généralement la liquidation de l’entité.  

Mesures d’intervention précoce

Introduites par la directive BRRD, ces mesures permettent à l’ACPR d’agir très rapidement face à une dégradation subite de la situation financière ou de la liquidité d’un établissement (crédit, investissement, financement) susceptible d’entraîner une violation imminente des exigences prudentielles. L’objectif est d’éviter la défaillance et la résolution. Elles sont prises par le collège de supervision et peuvent inclure:  

• Exiger la mise en œuvre (partielle ou totale) du plan préventif de rétablissement.  
• Exiger un plan de restructuration de la dette avec les créanciers.  
• Mettre fin aux fonctions des dirigeants jugés inaptes.  
• Imposer des modifications de stratégie commerciale ou de structure juridique/opérationnelle.  
• Imposer la convocation d’une assemblée générale avec un ordre du jour défini.  

L’adoption de ces mesures signale une situation critique et le collège de résolution est informé, pouvant anticiper une éventuelle procédure de résolution.  

Les pouvoirs de prévention et de résolution des crises

Au-delà de la supervision courante, l’ACPR (en lien avec les autorités européennes) dispose de pouvoirs spécifiques pour prévenir et gérer les crises bancaires et assurantielles majeures. Ces mécanismes visent à traiter les défaillances d’établissements importants sans recourir massivement aux fonds publics (« bail-out ») et en limitant le risque systémique.  

Objectif : Éviter le « bail-out » et gérer le risque systémique

La crise financière de 2008 a mis en évidence les limites des procédures de faillite classiques pour les grandes institutions financières. Leur défaillance peut paralyser le système financier et nécessiter des sauvetages publics coûteux, créant un aléa moral (« too big to fail »). Le cadre de résolution vise à inverser cette logique en organisant un traitement ordonné des défaillances, faisant supporter les pertes prioritairement aux actionnaires et créanciers (« bail-in ») plutôt qu’aux contribuables. Les objectifs principaux sont d’assurer la continuité des fonctions critiques de l’établissement, d’éviter la contagion systémique, de protéger les déposants et assurés, et de préserver les finances publiques.  

Le traitement préventif (collège de supervision)

Avant qu’une crise n’éclate, des mesures préventives sont mises en place, principalement sous la responsabilité du collège de supervision.  

Plan préventif de rétablissement

Les établissements les plus importants (critères de taille ou importance systémique, notamment ceux sous supervision directe de la BCE) doivent élaborer et maintenir à jour un plan préventif de rétablissement. Ce plan, préparé par l’établissement lui-même et approuvé par ses organes de direction, détaille les mesures internes qu’il prendrait pour redresser sa situation en cas de dégradation financière significative, sans compter sur une aide publique. Il doit envisager divers scénarios de crise et identifier les options pour restaurer la viabilité (cession d’actifs, augmentation de capital, réduction des risques…). L’ACPR (ou l’autorité de supervision compétente pour les groupes) évalue ce plan, vérifie sa crédibilité et son opérabilité, et peut exiger des modifications voire imposer des mesures si le plan est jugé insuffisant. Pour les groupes transfrontaliers, l’évaluation se fait en coordination avec les autres autorités concernées.  

Plan préventif de résolution (établi par le collège de résolution)

Parallèlement au plan de rétablissement préparé par l’entreprise, l’autorité de résolution (le collège de résolution de l’ACPR pour les entités sous compétence nationale, ou le Conseil de Résolution Unique – CRU – pour celles relevant du MRU) élabore un plan préventif de résolution. Ce plan n’est pas établi par l’entreprise mais par l’autorité, sur la base des informations fournies. Il anticipe les stratégies et outils de résolution qui pourraient être utilisés si l’établissement venait à défaillir (cession d’activités, établissement-relais, bail-in…). L’élaboration de ce plan inclut une évaluation de la résolvabilité de l’établissement, c’est-à-dire sa capacité à être liquidé ou résolu de manière ordonnée sans provoquer de perturbation systémique majeure. Si des obstacles à la résolvabilité sont identifiés, l’autorité peut exiger de l’établissement qu’il prenne des mesures pour les lever (simplification de structure, cession d’activités spécifiques…).  

Mesures d’intervention précoce (rappel)

Comme vu précédemment, les mesures d’intervention précoce (activation du plan de rétablissement, restructuration de dette, révocation de dirigeants…) constituent la dernière étape avant la résolution, lorsque la défaillance devient une menace imminente. Elles relèvent encore de la compétence du collège de supervision.  

La résolution (collège de résolution / CRU)

Lorsque la défaillance d’un établissement est avérée ou prévisible et qu’aucune mesure alternative (privée ou de supervision précoce) ne peut l’éviter, la procédure de résolution peut être déclenchée. Elle est menée par l’autorité de résolution compétente : le collège de résolution de l’ACPR ou le CRU.  

Conditions d’ouverture : Défaillance avérée ou prévisible

L’entrée en résolution est soumise à des conditions strictes:  

1. L’établissement doit être en défaillance avérée ou prévisible. La défaillance est définie largement : non-respect des conditions d’agrément, incapacité actuelle ou future proche de payer ses dettes, besoin d’un soutien financier public exceptionnel (hors certaines aides spécifiques), ou situation nette négative (actifs inférieurs aux passifs). Pour les groupes, la défaillance peut être appréciée au niveau consolidé.  
2. Il ne doit exister aucune perspective raisonnable que d’autres mesures (privées ou de supervision) puissent éviter la défaillance dans un délai raisonnable.  
3. Une mesure de résolution doit être jugée nécessaire dans l’intérêt public, c’est-à-dire qu’une liquidation judiciaire classique ne permettrait pas d’atteindre aussi efficacement les objectifs de la résolution (continuité des fonctions critiques, stabilité financière, protection des clients et des fonds publics).  

La décision d’ouvrir la procédure est prise par l’autorité de résolution, souvent sur saisine du superviseur (ACPR ou BCE) ou du Trésor public.  

Articulation avec le Mécanisme de Résolution Unique (MRU)

Pour les banques et certaines entreprises d’investissement de la zone euro (et pays associés volontaires), le MRU joue un rôle central. Le Conseil de Résolution Unique (CRU), basé à Bruxelles, est l’autorité de résolution directe pour les groupes bancaires les plus importants (ceux supervisés directement par la BCE) et pour toute résolution impliquant le Fonds de Résolution Unique (FRU). Pour les autres banques (« moins significatives »), l’ACPR (via son collège de résolution) reste l’autorité de résolution nationale, mais le CRU peut décider d’exercer directement la compétence s’il l’estime nécessaire pour assurer une application cohérente des règles. Dans tous les cas, même lorsque le CRU décide, l’ACPR met en œuvre les mesures sur le territoire français. Le secteur de l’assurance n’est pas couvert par le MRU ; la résolution reste nationale sous l’égide de l’ACPR.  

Mesures de résolution : Cession d’activités, établissement-relais, renflouement interne (« bail-in »)…

L’autorité de résolution dispose d’une boîte à outils pour gérer la défaillance:  

• Cession d’activités (« Sale of business ») : Transfert forcé d’actions, d’actifs, de passifs ou de branches d’activité de l’établissement défaillant à un acquéreur privé solvable. Ce transfert peut être total ou partiel, permanent ou temporaire, et s’effectue au prix du marché (sauf urgence) en protégeant l’acquéreur des recours liés aux passifs non transférés. Les contrats cédés se poursuivent sans que les cocontractants puissent s’y opposer du seul fait du transfert.  
• Établissement-relais (« Bridge institution ») : Création d’une nouvelle entité (souvent à capitaux publics ou contrôlée par l’autorité) à laquelle sont transférés les actifs sains ou les fonctions critiques de l’établissement défaillant. L’objectif est d’assurer la continuité des services essentiels le temps de trouver une solution pérenne (cession à un tiers, liquidation ordonnée). L’établissement-relais a une durée de vie limitée (typiquement 2 ans maximum).  
• Séparation des actifs (« Asset separation ») : Transfert des actifs dépréciés ou « toxiques » à une structure de défaisance (« bad bank ») pour les gérer séparément et maximiser leur recouvrement sans obérer le reste de l’établissement (ou l’établissement-relais).  
• Renflouement interne (« Bail-in ») : C’est l’outil central de la résolution moderne. Il consiste à faire absorber les pertes et à recapitaliser l’établissement en difficulté par ses propres actionnaires et créanciers. Concrètement, cela implique :
  • L’annulation ou la dilution massive des actions existantes.  
  • La réduction de la valeur nominale de certaines dettes (obligations non garanties, dette subordonnée…) ou leur conversion forcée en actions (nouvelles actions émises au profit des créanciers convertis).  
  • Un ordre de priorité strict est appliqué : actionnaires d’abord, puis créanciers subordonnés, puis créanciers chirographaires senior. Certains passifs sont exclus du bail-in pour protéger la stabilité financière et les fonctions essentielles : dépôts garantis, passifs garantis, dettes salariales, fiscales, dettes interbancaires à très court terme, passifs envers les systèmes de paiement et de règlement-livraison….  
  • Le bail-in doit s’accompagner d’un plan de réorganisation crédible pour assurer la viabilité future de l’établissement restructuré.  

L’autorité de résolution peut combiner ces outils et dispose de pouvoirs étendus pour les mettre en œuvre : prise de contrôle total de l’établissement (suspension des pouvoirs des organes sociaux), nomination d’un administrateur spécial, modification forcée des contrats, suspension des paiements ou des droits de résiliation, suspension de la négociation des titres….  

Protection des créanciers et actionnaires (« no creditor worse off »)

Un principe fondamental encadre les pouvoirs de résolution : le principe dit « NCWO » (No Creditor Worse Off). Il garantit qu’aucun actionnaire ou créancier ne subisse, du fait des mesures de résolution (notamment le bail-in), des pertes plus importantes que celles qu’il aurait subies si l’établissement avait été mis en liquidation judiciaire selon la procédure normale. Une évaluation ex post par un expert indépendant doit comparer les pertes réelles dues à la résolution et les pertes estimées en liquidation. Si un créancier ou actionnaire a subi des pertes supérieures, il a droit à une indemnisation compensatoire, généralement versée par le fonds de garantie ou de résolution concerné. Ce principe vise à concilier l’efficacité de la résolution avec le respect des droits de propriété et l’ordre de priorité des créanciers. Cependant, les recours contre les décisions de résolution sont très limités pour ne pas entraver leur mise en œuvre rapide : ils n’ont pas d’effet suspensif et l’annulation d’une mesure ne remet généralement pas en cause les transferts déjà effectués aux tiers de bonne foi, le recours se limitant alors à une demande d’indemnisation.  

Le traitement judiciaire des difficultés (rôle spécifique de l’ACPR)

Même avec le cadre de résolution, les procédures judiciaires de droit commun (sauvegarde, redressement, liquidation) peuvent toujours s’appliquer aux établissements financiers et assurantiels, mais avec des adaptations importantes et un rôle prépondérant de l’ACPR.  

Cessation des paiements adaptée et avis conforme pour l’ouverture

Pour les établissements de crédit et sociétés de financement, la notion de cessation des paiements est adaptée : elle est constituée dès l’incapacité d’assurer les paiements « immédiatement ou à terme rapproché » (notamment les dépôts à vue), et non seulement face au passif exigible avec l’actif disponible comme en droit commun. Cela permet une intervention judiciaire plus précoce.  

Surtout, l’ouverture de toute procédure collective (sauvegarde, redressement ou liquidation) à l’encontre d’un établissement de crédit, société de financement, établissement de monnaie électronique ou de paiement, entreprise d’investissement ou compagnie financière holding est subordonnée à l’avis conforme préalable de l’ACPR (collège de supervision pour sauvegarde/redressement, collège de résolution pour liquidation). Le tribunal saisit l’ACPR qui dispose d’un délai (typiquement 21 jours, parfois moins en urgence) pour donner son avis. Un avis défavorable bloque l’ouverture de la procédure judiciaire. Cela permet à l’ACPR de privilégier une mesure de résolution si elle l’estime plus appropriée pour atteindre les objectifs de stabilité financière. Le silence de l’ACPR vaut avis favorable.  

Articulation des pouvoirs (liquidateur ACPR / organes judiciaires)

En cas de liquidation judiciaire, l’ACPR (collège de supervision) nomme un liquidateur spécial (souvent issu de ses services) qui dispose de pouvoirs étendus : inventaire, réalisation des actifs spécifiques, licenciements. Le liquidateur judiciaire nommé par le tribunal voit ses compétences réduites, se concentrant sur la vérification et l’admission du passif général. Si l’ACPR avait préalablement nommé un administrateur provisoire (mesure de police), celui-ci conserve les pouvoirs de gestion pendant la période d’observation d’un redressement judiciaire, l’administrateur judiciaire n’ayant qu’une mission de surveillance. Cette primauté des organes nommés par l’ACPR vise à assurer une gestion cohérente des difficultés, intégrant les aspects prudentiels. L’ouverture d’une liquidation judiciaire entraîne automatiquement le retrait d’agrément de l’établissement.  

Universalité européenne des procédures

Un principe d’universalité européenne s’applique tant aux mesures de résolution qu’aux procédures collectives concernant les établissements de crédit, entreprises d’investissement et entreprises d’assurance. Les décisions prises par les autorités (administratives ou judiciaires) de l’État membre d’origine où l’établissement a reçu son agrément (« home country control ») sont reconnues et produisent leurs effets dans tous les autres États membres de l’UE/EEE, sans nécessiter d’exequatur. Cela garantit un traitement coordonné et efficace des défaillances transfrontalières. Des exceptions existent pour certains types de contrats ou d’actifs soumis à la loi locale (« lex rei sitae » pour les immeubles, par exemple).  

Le pouvoir disciplinaire de l’ACPR

En complément de ses pouvoirs de police administrative et de résolution, l’ACPR détient un pouvoir de sanction pour réprimer les manquements aux obligations professionnelles des entités et personnes qu’elle supervise.  

Champ d’application limité aux personnes contrôlées et dirigeants

Contrairement à l’AMF qui peut sanctionner toute personne pour abus de marché, le pouvoir de sanction de l’ACPR est strictement disciplinaire : il ne vise que les personnes soumises à son contrôle (listées à l’article L. 612-2 du Code monétaire et financier) ainsi que leurs dirigeants (dirigeants effectifs, membres des conseils d’administration ou de surveillance) lorsque leur responsabilité personnelle est engagée. Les tiers ne peuvent pas être sanctionnés par l’ACPR.  

Les manquements sanctionnables couvrent un large spectre : violation de toute disposition législative, réglementaire ou européenne applicable à l’activité ; non-respect des conditions de l’agrément ou des engagements pris envers l’ACPR ; non-respect d’une mesure de police administrative ; manquements aux règles prudentielles (fonds propres, liquidité, gouvernance…) ; manquements aux règles de protection de la clientèle ou de lutte contre le blanchiment. Des régimes de sanction spécifiques existent pour certains types de manquements ou d’entités. Dans le cadre du MSU, la BCE peut aussi imposer directement des sanctions pécuniaires pour des infractions au droit de l’Union ou demander à l’ACPR d’engager une procédure disciplinaire.  

La procédure de sanction : Enquête, griefs, instruction, audience

La procédure disciplinaire devant l’ACPR est conçue pour garantir les droits de la défense et le principe d’impartialité, conformément aux exigences de la Convention Européenne des Droits de l’Homme (article 6 §1). Elle se déroule en plusieurs étapes distinctes :  

1. Enquête et Contrôle : La procédure débute généralement par les constats effectués lors des contrôles sur pièces ou sur place menés par les services de l’ACPR sous l’autorité du Secrétaire général. Le rapport de contrôle joue un rôle clé.  
2. Décision d’ouverture et Notification des griefs : Si le rapport de contrôle révèle des manquements susceptibles de sanction, le Président du collège de supervision (ou de résolution si le manquement concerne ses compétences) décide, après examen par le collège concerné, d’ouvrir une procédure disciplinaire. Il établit alors une notification des griefs, document détaillant précisément les faits reprochés et les textes potentiellement enfreints. Cette notification est transmise à la personne mise en cause (l’entité et/ou les dirigeants visés) et à la Commission des sanctions. Elle marque le début formel de la procédure disciplinaire et fixe le cadre de l’accusation. Elle doit mentionner le droit de consulter le dossier, de se faire assister d’un conseil, et, le cas échéant, les éléments fondant la responsabilité personnelle des dirigeants.  
3. Instruction par un Rapporteur : Dès réception des griefs, le Président de la Commission des sanctions désigne un rapporteur parmi ses membres (qui ne peut être membre des collèges de supervision ou résolution). Le rapporteur instruit l’affaire : il peut entendre toute personne utile (y compris la personne mise en cause si elle le demande), demande des documents, et assure la communication des pièces entre les parties dans le respect du contradictoire. Il rédige ensuite un rapport exposant les faits, l’argumentation des parties, son analyse des griefs et, éventuellement, une proposition de sanction. Ce rapport est communiqué à la personne mise en cause et au représentant du collège ayant notifié les griefs.  
4. Audience devant la Commission des sanctions : La personne mise en cause est convoquée à une audience devant la Commission des sanctions. L’audience est en principe publique (sauf demande de huis clos justifiée). Le rapporteur présente son rapport, le représentant du collège peut soutenir les griefs et proposer une sanction, et la personne mise en cause (assistée de son conseil) présente sa défense et a le dernier mot. La Commission peut entendre d’autres personnes si nécessaire.  
5. Délibéré et Décision : La Commission des sanctions délibère ensuite hors la présence des parties et du rapporteur. Elle rend une décision motivée, qui peut prononcer une sanction ou une relaxe.  

Le respect des droits de la défense est primordial : accès au dossier, assistance d’un conseil, respect du contradictoire, possibilité de demander la récusation d’un membre de la commission pour partialité. Contrairement à l’AMF, il n’existe pas de délai de prescription légal pour les poursuites disciplinaires devant l’ACPR, mais l’ancienneté des faits doit être prise en compte dans la fixation de la sanction.  

Les sanctions applicables : Professionnelles et pécuniaires

La Commission des sanctions dispose d’une gamme de sanctions, professionnelles et/ou pécuniaires, qu’elle choisit en fonction de la gravité du manquement. La proportionnalité est un principe directeur.  

Sanctions professionnelles (avertissement, blâme, interdictions, retrait d’agrément…)

Ces sanctions affectent directement l’activité ou la réputation de l’entité ou des dirigeants sanctionnés:  

• L’avertissement ou le blâme : Sanctions morales sans conséquence directe sur l’activité.  
• L’interdiction d’effectuer certaines opérations ou la limitation temporaire de l’activité (pour 10 ans maximum).  
• La suspension temporaire ou la démission d’office d’un ou plusieurs dirigeants (ou membres des organes de surveillance). Cette sanction ne peut viser que des personnes en fonction au moment de la décision et dont la responsabilité personnelle est établie.  
• Le retrait partiel ou total de l’agrément, ou la radiation de la liste des personnes agréées : Sanction la plus grave, entraînant la cessation de l’activité et souvent la liquidation de l’entité. Pour les entités dont l’agrément relève de la BCE, la Commission ne peut que proposer le retrait à la BCE et prononcer une interdiction d’activité à titre conservatoire.  

Sanctions pécuniaires (plafonds variables selon manquements)

La Commission peut infliger des amendes administratives, seules ou en complément des sanctions professionnelles. Les plafonds varient considérablement selon la nature du manquement et la personne visée (entité ou dirigeant) :  

• Manquements prudentiels graves (établissements de crédit, sociétés de financement, entreprises d’investissement – art. L. 612-40) ou manquements graves en matière de lutte contre le blanchiment (art. L. 612-39) : Jusqu’à 10% du chiffre d’affaires annuel net de l’entité, ou le double de l’avantage retiré du manquement si ce montant est plus élevé. Pour les dirigeants responsables, jusqu’à 5 millions d’euros ou le double de l’avantage retiré.  
• Autres manquements (art. L. 612-39) ou manquements des intermédiaires (art. L. 612-41) : Jusqu’à 100 millions d’euros pour l’entité. Pour les dirigeants, jusqu’à 5 millions d’euros ou le décuple de l’avantage retiré.  
• Des plafonds spécifiques existent pour certains manquements (commercialisation de dépôts structurés, distribution d’assurance, manquements des holdings…).  

Les sanctions pécuniaires sont versées au budget de l’État ou au Fonds de garantie des dépôts et de résolution selon les cas. La Commission peut assortir la sanction d’une astreinte pour assurer l’exécution d’une obligation de faire.  

Publication des sanctions

En règle générale, les décisions de sanction de la Commission des sanctions sont rendues publiques (sur le site de l’ACPR, parfois dans d’autres publications) aux frais de la personne sanctionnée. La publication vise un objectif de dissuasion générale et d’information du marché. Toutefois, la Commission peut décider de ne pas publier la décision, ou de la publier de manière anonyme, si la publication risque de perturber gravement les marchés financiers ou de causer un préjudice disproportionné aux parties. Elle peut aussi décider de différer la publication si ces risques sont temporaires.  

Recours devant le Conseil d’État

Les décisions de la Commission des sanctions peuvent faire l’objet d’un recours de plein contentieux (ou pleine juridiction) devant le Conseil d’État. Ce recours peut être formé par la personne sanctionnée ou par le Président de l’ACPR (agissant au nom du collège de supervision ou de résolution) s’il estime la sanction inappropriée. Le délai de recours est de deux mois à compter de la notification de la décision. Le Conseil d’État, juge de plein contentieux, a le pouvoir non seulement d’annuler la décision, mais aussi de la réformer, c’est-à-dire de la modifier, y compris en substituant sa propre appréciation de la sanction (nature et montant) à celle de la Commission, en tenant compte de toutes les circonstances de l’affaire.  

La complexité des procédures et la sévérité potentielle des mesures et sanctions de l’ACPR rendent indispensable un accompagnement juridique pour les entités supervisées. L’aide d’un avocat en droit bancaire peut s’avérer précieux pour naviguer ces exigences ou assurer une défense face aux sanctions ACPR.

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Sources

• Code monétaire et financier (articles principaux cités dans le texte, notamment L. 511-1 et s., L. 532-1 et s., L. 611-1 et s., L. 612-1 et s., L. 613-24 et s.)  
• Code des assurances (articles principaux cités dans le texte, notamment L. 310-1 et s., L. 311-1 et s., L. 321-1 et s., L. 325-1 et s.)  
• Règlements et Directives UE pertinents (MSU – Règl. (UE) 1024/2013 ; MRU – Règl. (UE) 806/2014 ; BRRD – Dir. 2014/59/UE ; Solvabilité II – Dir. 2009/138/CE ; CRR – Règl. (UE) 575/2013 ; MIF – Règl. (UE) 600/2014)